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梁昌均等:中国农村土地制度改革的渐进逻辑

来源:中国智慧农业网 作者:郑海霞 人气: 发布时间:2018-03-26
        “深入推进农业供给侧结构性改革”,是今年中央经济工作会议的主题之一。会议强调,深化农村产权制度改革,明晰农村集体产权归属,赋予农民更加充分的财产权利。刚刚结束的中央农村工作会议也再次强调,推进农业供给侧结构性改革。农村、农业问题始终受到高度重视。
        分离经营权 落实土地确权工作
        推动农村土地流转、开展多种形式的适度规模经营,是发展现代农业的必由之路,也是农村改革的基本方向。
        界面新闻通过梳理发现,十多年来国家陆续出台了不少关于农村土地流转的法律法规和政策文件。近年来,随着工业化、城镇化快速发展,特别是农村大量劳动力转移,土地流转速度不断加快。截至2015年底,全国家庭承包耕地流转面积达到4.47亿亩,占家庭承包经营耕地总面积的33%,流转合同签订率达到68%。
        农村土地流转的核心是保留承包权,转让经营权。它是农村经济发展到一定阶段的产物,是家庭承包经营制度的延伸和发展。实践证明,土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路,有利于优化土地资源配置,缓解人地矛盾,提高劳动生产率,增加农民收入,完善农业经营制度。
        随着土地流转不断加速,国家也在全面推进农村承包地确权登记颁证工作。2014年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,明确提出用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作,发展多种形式的适度规模经营。2015年和2016年中央1号文件也对此作出部署安排。
        今年,农业部、财政部等四部门联合发布了《关于进一步做好农村土地承包经营权确权登记颁证有关工作的通知》,要求进一步落实农村土地承包经营权确权登记颁证工作。目前全国已有22个省份、2400多个县、2.6万个乡镇、43.8万个村开展了此项工作。
多位专家表示,土地确权是稳定和完善农村基本经营制度的一项基础工作。只有通过确权颁证,才能确定土地对应的权属关系,才能展开其他各项改革工作。
        “三权分置” 推动农地经营制度改革
        改革开放之初,中国实行的是家庭联产承包责任制,所有权归集体,承包经营权归农户。随着土地流转的逐步推进,土地承包经营权分为承包权和经营权,和所有权“三权分置”并行的格局逐渐形成。
        今年10月30日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,要求明确集体所有权、稳定农民承包权、放活土地经营权,实现“三权分置”。这为构建农村人地分离格局下的农地权利体系,为农民土地权利保护和农业现代化提供了制度基础。
        此举被称为继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新。这也是中央再次以文件的形式,对“三权分置”予以确认。十八届三中、五中全会,为适应土地流转趋势,“三权分置”就被确定为中国农村土改的路径。
        对于“三权分置”在现阶段的必要性,土地问题研究专家、中国人民大学经济学院教授刘守英认为,“三权分置”的农地制度安排就是要建立一套适应农村劳动力向城市转移、人地分离,以小农为基础的乡土中国向城乡中国转变背景下的土地权利体系,为中国的城乡融合和农业现代化提供可持续的制度基础。
        2016年中央经济工作会议也提到,要细化和落实承包土地“三权分置”办法,培育新型农业经营主体和服务主体。“三权分置”作为一段时期内中国农地经营制度改革的方向,将会继续深入全面推进。
        试点先行 “三块地”改革继续推进
        中国土地制度改革还有一个重要的尝试是“三块地”改革。2014年12月底,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,决定在全国选取33个县(市)行政区域进行试点,在2017年12月31日以前试行。这标志着,农村“三块地”改革进入试点阶段。
        今年,“三块地”改革取得新进展。2016年9月,在国土部组织召开的进一步统筹协调推进农村土地制度改革三项试点任务部署会议上,农村土地征收制度改革和集体经营性建设用地入市改革分别从先前的3个试点地区、15个试点地区扩大到现有33个试点地区,宅基地制度改革仍维持在原15个试点地区。
        但“三块地”试点改革,也引发了争论。国务院发展研究中心原副主任陆百甫曾指出,试点“单兵推进”、“封闭运行”,试点分布“分散、分割”等安排,减弱了改革成效和城乡要素整合的可能性。同时,试点范围小,经验没有总结推广,对农村土地进入市场还有很多的限制,使得改革步伐较慢。
        清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明表示,“三块地”改革应该是相互依存的,但现在是分割的。他建议,应尽快调整试点方案,把“三块地”改革中目前相互割裂的各类试点,调整为三位一体、城乡互动的改革试点;把缩小征地范围与集体土地入市结合起来,并赋予城乡土地同等权能。目前,试点改革只剩下一年的时间,2016中央经济工作会议提出要统筹推进“三块地”改革试点,其进度和力度或会有所推进。
        中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁认为,现行土地制度改革的方向是使市场在土地资源的配置中起决定性作用,通过市场机制实现土地资源优化配置。改革土地制度,建立或开放土地市场,是供给侧结构改革的一项重要内容,将极大地释放土地资源的优化配置效应,成为推动经济增长和改善国民福利水平的重要动力。但显然,市场机制的引入或还要一段过渡期。
        总体来看,包括土改在内的农村改革在2017年将迎来重大突破进展。
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